다시 행정수도 이전 문제가 이슈로 떠올랐다. 행정수도 이전은 2002년 16대 대선에서 당시 노무현 민주당 후보가 공약으로 내걸었다. 그리고 17대 국회에서 특별법으로 입법했지만 헌법 재판소에서 관습헌법이란 이유로 위헌 결정을 내렸다. 

다시 행정수도 이전 문제가 나온 건 지난 20일 김태년 원내대표가 국회 교섭단체 연설을 통해 행정수도 이전 문제를 꺼냈기 때문이다. 행정수도 이전에 대해 헌법학자는 어떻게 보는지 궁금해 지난 22일 서울 국회의사당역 근처에서 한상희 건국대 법학전문대학원 교수를 만나 이야기를 들어보았다. 다음은 한 교수와 나눈 일문일답을 정리한 것이다.

▲ 한상희 건국대 법학전문 대학원 교수 <사진=이영광 기자>

“수도의 위치는 관례이지 관습 아냐…2004년 헌재 최악 결정”

- 20일 김태년 더불어민주당 원내대표가 국회 교섭 단체연설에서 행정수도 이전을 주장했어요. 현재 상황 어떻게 보고 계세요?

“행정수도 이전의 문제는 우리 국가 운영의 기본 틀을 정하는 것이라고 생각합니다. 그것은 국토 균형 발전의 문제이자 어떻게 보면 지방분권의 문제와 직결된 문제라는 것이지요. 그런데 행정수도 이전 문제가 워낙 급하게 나오는 바람에 그것이 부동산 가격안정 문제와 결부된 것은 아닌가 라는 느낌을 주고 있고 그 점이 조금 아쉽습니다.

사실 지난 참여정부 이래 국토 균형발전은 우리 시대의 매우 중요한 과제였습니다. 그 당시 헌법재판소의 위헌결정으로 인해 나름 주춤거리고도 했지만 그래도 지금까지 어느 정도, 절반의 성취는 이루어지기도 했습니다. 그래서 이 문제는 현재에도 진행 중인 사항이기에 지금 김태년 원내대표가 행정수도 이전을 거론한 것은 그리 이상하지 않다 할 것입니다. 다만 주의할 것은 행정수도 이전의 문제는 다른 정책을 위한 수단이 아니라 그 자체가 매우 중요한 국가적 정책목표가 되어야 한다는 점입니다.”

- 행정수도 이전보다는 지방분권을 더 강화하는 게 낫다는 주장도 있는데.

“그럴 수도 있습니다. 행정수도 이전의 기본적인 목표는 지역 균형발전이고, 지방균형발전의 기본적인 정책 요소는 지방분권 체제입니다. 이들은 서로 긴밀히 연결되어 있다고 봐야겠지요. 물론 행정수도 이전만으로 지방분권이 완성되는 건 아닙니다. 그럼에도 정치·경제·사회·문화 할 것 없이 모든 것이 서울과 수도권이라는 한정된 공간에 집중된 현실을 깨쳐버릴 필요가 너무도 큽니다. 지방분권은 단순히 행정의 분권이라는 개념만으로 보면 안 됩니다. 지방분권은 정치 ·생활문화 등 모든 것들이 지역 간 균형이 유지되는 형태로 발전되어야 한다는 요청에 입각한 것입니다. 그렇게 본다면 서울과 수도권에 집중된 권력의 적지 않은 부분을 지역에 분산시키는 하나의 디딤돌 내지는 마중물로서 행정수도를 지방에 이전하는 건 상당한 의미를 가집니다.” 

- 우려하는 것 중 하나는 지금도 세종시에 정부 부처가 가 있는데 공무원들이 평일에는 세종시에 있고 주말에 서울에 있어서 인구 분산은 안 된다는 건데.

“참여정부 당시에도 그런 우려가 있었고 지금 그게 현실로 드러나고 있음은 부인할 수 없습니다. 물론 그 이유는 몇 가지 있을 겁니다. 우선은 행정수도 이전이 미완성의 상태라는 점을 들 수 있을 겁니다. 나름 힘 있는 중요한 기관들 즉, 청와대라든지 국회, 법무부, 국세청 등과 같은 기구들은 여전히 서울에 있습니다. 그러다 보니까 행정도시라는 세종시가 실제의 행정 중심이 되지 못하고 있습니다.

또 하나의 요인은 우리 사회에서 높은 가치를 가지는 생활 요소들이 하나같이 수도권에 집중되어 있다는 점입니다. 교육이라든지 문화라든지 살아가는데 삶의 질을 높여주는 모든 서비스나 시설들이 수도권에 모여 있는 이 상황에서는, 행정수도를 세종시로 옮긴다 하더라도 세종시가 당장 수도권이 수행해 오던 그 생활 기능을 대체 할 수는 없을 것입니다.

그래서 제대로 된 행정수도 이전은 종합적이고도 장기적인 맥락에서 설계되어야 하는 것입니다. 우선 행정기능을 먼저, 그리고 이어서 교육과 의료 기능, 문화·예술의 기능 등등이 순차적으로 혹은 합리적인 계획의 선을 따라 수도권을 대체하여 혹은 수도권과 병행하여 세종시 등지에서 제대로 수행될 수 있도록 해야 합니다. 중요한 것은 인구의 분산이 아니라 생활의 자립성입니다.”

- 문제는 2004년에 한 번 헌법재판소가 위헌 결정을 했잖아요. 그때 근거로 삼은 게 관습헌법이란 말이죠.

“단도직입적으로, 2004년도에 헌법재판소가 관습헌법이라는 이상한 논리를 들어서 <신행정수도의 건설을 위한 특별조치법>을 위헌무효로 선언한 것은 우리 헌법재판소 30년 역사에서 가장 잘못된 결정이라 할 수 있습니다. 이게 왜 잘못됐냐면, 관습헌법이라는 이상한 담론정치뿐 아니라, 이 민주화의 시대에 대한민국의 국가상징으로 서울이라는 물리적 공간을 들었기 때문입니다. 대한민국은 민주공화국이고 인권을 보장하고 헌법 전문이 말하듯 우리들과 우리들 자손들의 안전과 자유와 행복을 영구히 보장하는 것이 대한민국의 상징이자 모토가 되어야 합니다. ‘수도’라는 것은 그런 국가목표를 달성하기 위한 매우 작은 기능적이고 수단적 요소에 불과합니다. 근데 그 모든 것을 제쳐놓고, 마치 수도의 위치가 대한민국의 명운을 결정하는 것인 양 전제하고서는 그게 서울에 있느냐 부산에 있느냐만 가지고 따져 든 것이지요. 이것은 분명 잘못되었습니다.”  

▲ <이미지 출처=KBS 화면 캡처>

- 그때 조선의 경국대전을 언급했잖아요. 우리가 왜 경국대전의 적용을 받아야 하는지도 의문이에요.

“두 가지 점에서 문제적입니다. 서울이 수도인 것이 오랜 관습이라고 말하기 위해 헌법재판소는 경국대전까지 끌고 왔습니다. 경국대전 이전(吏典)에서 漢城府掌京都(한성부장경도: 한성부는 경도(京都)를 관장한다)라고 한 부분을 가져온 것인데요, 그런데 그 실제 의미는 경도, 즉 임금이 있는 곳의 호적, 상가, 주택, 논밭, 지리, 도로와 다리, 하수 등등의 업무를 한성부가 관장한다는 것입니다. 한마디로 그것은 수도(즉, 경도)가 어디냐에 관한 규정이라기보다는 한성부의 직무권한이 무엇이냐를 정한 규정입니다. 그 규정 자체가 공간 개념이 아니라 통치구조의 개념에 입각한 것이지요.

두 번째 문제는 그게 관습헌법이냐는 것입니다. 헌법재판소는 적어도 대통령과 국회는 한성부 관할 안에 있어야 한다는 것이 관습헌법이라고 했는데, 지금의 국회는 여의도에 있습니다. 여의도가 한성부 관할이었나요? 마포면 몰라도 여의도까지 한성부 관할이었을까 싶습니다. 만일 그게 아니었다면 국회의 현재 위치 자체가 위헌이겠지요(웃음).

사실 경국대전을 들면서 관습헌법 이야기하는 것 자체가 무리입니다. 태조가 건국하면서 서울을 수도로 정한 것이 1394년이고 경국대전이 시행된 것은 그로부터 90년이 지난 1485년이었습니다. 수도를 정하고 정치와 행정을 처리하던 그 상태를 경국대전에서 한성부의 관할이라는 형태로 조문화한 것입니다. 한마디로 수도가 어디냐는 규범 영역이 아니라 사실 영역에 불과한 것이고, 이를 법률용어로 바꾸어 설명하면 수도의 위치는 관례(convention)에 불과한 것이지 법적 구속력을 가지는 관습(customary law)은 아니었던 것입니다. ‘서울이 수도다’라는 말과 ‘서울이 수도여야 한다’라는 말은 분명 다른 것이거든요.

조선 시대에는 조종성헌(祖宗成憲)이라 해서 선대에서 정해진 것은 후대에 와서는 비록 왕이라도 바꾸지 못한다는 원칙을 가지고 있었습니다. 한양이 수도라는 것은 이런 조종성헌 주의의 결과일 뿐, 그것 자체가 어떤 법 원칙이 된 것은 아닙니다. 그럼에도 헌법재판소는 이런 관례를 관습으로 오인하고 그에다가 헌법적 효력까지 인정해 버린 오버액션을 취한 것입니다.”

“헌법에 수도 관한 규정 없어, 국회 알아서 결정하라는 의미”

- 우리는 경국대전 지킬 필요 없지 않나요? 관습헌법 바꾸려면 조선 경국대전을 바꿔야 한다는 말도 있던데요.

“사실 경국대전은 우리나라의 법이 아닙니다. 대한민국의 출발점은 1919년의 임시정부이며 그 점에서 조선은 대한민국의 역사적 근원일 뿐입니다. 그래서 경국대전 운운하면서 관습헌법을 말하는 것은 어떤 헌법 이론이나 원칙이 아니라 그 당시 정치적인 세력 관계를 반영한 결과라고 보아야 할 것입니다. 매우 정치적인, 혹은 정치적으로 경도된 결정이라는 것입니다.

경국대전이 조선의 헌법인지는 논란의 여지가 있지만, 우리 대한민국은 1948년 제헌헌법을 만들 때 그 경국대전이라는 옛 헌법에서 수도(관할권)에 관한 한성부 규정을 삭제하고 별도의 규정은 두지 않았습니다. 오히려 그 한성부 규정을 정부조직법과 지방자치법이라는 법률로 이관해 버렸습니다.

실제 경국대전도 그러했습니다. 한성부의 관할영역의 구체적인 내용은 경국대전이 아니라 그 하위법령인 都城三軍門分界總錄(도성삼군문분계총록)라든가 六典條例(육전조례) 등에서 정했고, 그 또한 수시로 바뀌었습니다. 수도라는 공간적 개념은 조선 시대에도 헌법의 수준에서 보장되었던 것은 아니었던 것입니다. 헌법재판소는 왜 이 점을 말하지 않는지 모르겠습니다.”

- 그럼 개헌 사안은 아니라고 보세요?

“개헌사안 자체가 아닙니다. 헌법재판소가 잘못 판단한 것이지요. 헌법재판소는 80개 이상의 국가에서 수도에 관한 규정이 헌법에 있다고 하면서 이게 헌법사항이라 말하는데, 두 가지 점에서 잘못됐어요. 우선 그 80개 이상의 나라에서 수도에 관한 규정을 두는 이유를 살펴볼 필요가 있습니다. 그 상당수가 내란을 거치거나 부족 간의 연합체제를 마련하거나 다민족국가이거나 지역을 통합하여 연방국가를 구성하는 경우들입니다. 수도가 어디인가가 정치적으로 상당히 민감한 의미를 가지는 경우들을 말하는 것입니다. 그런데 우리의 경우에는 그런 규범적 인식이 그리 강하지 않았습니다. 그냥 서울이 수도이다 보니 그런가 하고 살아왔을 뿐입니다.

여기에 ‘헌법의 침묵’이라는 법이론적인 문제도 남아있습니다. 우리 헌법은 저런 헌법들과는 달리 수도에 관한 규정을 두지 않고 있습니다. 그런데 이 헌법의 침묵은, 헌법재판소가 맘대로 이런저런 이론을 가져와서 새로운 규범을 만들어 메꾸어 놓을 수 있는 공백 영역이 아닙니다. 그건 대부분의 경우 국민들이 혹은 국민의 대표자인 국회가 정치적인 결단을 통해 새로이 형성해나갈 수 있는 정책영역으로 넘겨 둔 것입니다. 헌법이 말하지 않고 있는 것은 국회가 알아서 결정하라는 의미라는 것입니다. 헌법재판소의 관습 헌법론은 이 점을 염두에 두지 않은 것이지요.” 

- 민주당은 헌재 판결 다시 받아보자는 건데.

“저는 2004년도의 위헌결정이 잘못된 정치적 결정이었기에 가능하면 하루빨리 그 오류를 수정하여야 한다고 생각합니다. 그래서 지금이라도 헌법재판소가 다시 한번 판단할 수 있기를 바랍니다. 방법은 간단합니다. 현재 시행 중이고 또 2006년에 헌법재판소가 합헌이라고 판단한 제2의 행정수도 이전법 즉, <신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법>을 개정해서 청와대와 국회를 세종시로 이전하면 됩니다. 그 법률의 개정도 어렵지 않습니다. 그냥 이전대상 기관에서 ‘대통령은 제외하며,’(제2조 제1호)라고 한 부분을 삭제하고, 외교부 등 이전제외기관을 규정한 제16조 제2항도 삭제하는 정도로 충분합니다. 국회의 경우에는 애초 근거법 규정 자체가 없다 보니 그냥 그대로 이전하면 되고요. 

아니면 품이 좀 들겠지만, 아예 행정수도 이전법률을 새로 만드는 것도 방법이고요. 그러면 반대하는 사람들이 헌법재판소에 헌법소원 심판을 청구할 것이고, 그럼 법원과 다르게 과거 결정에 구속되지 않는 헌법재판소가 나름의 판단을 하게 될 것입니다. 적어도 2004년 이후 16년이라는 세월이 흐르면서 행정수도에 대한 국민들의 의식은 상당히 바뀌었습니다. 국민의 “헌법적 확신”을 바탕으로 하는 관습 헌법론이 바뀔 여지가 매우 커졌다는 것입니다. 이 점에서 민주당이 좀 더 적극적으로 시도해봐도 괜찮을 것 같습니다.” 

- 그럼 관습 헌법 말고 헌재가 위헌 판결 내릴 만한 근거가 있나요?

“없습니다. 관습 헌법론 그 자체가 헌법재판소가 2004년도에 행정수도 이전법을 위헌으로 선언하기 위해 의도적으로 만든 이론에 불과합니다. 헌법재판소는 이 관습 헌법론을 그 이후 어떤 결정에서도 거론한 적이 없습니다. 사실 전 세계적으로도 관습헌법이란 논거로 국회가 만든 법률을 위헌 선언한 나라를 저는 과분한 탓인지 전혀 찾지 못했습니다. 실제 관습법이 발달한 영국이나 캐나다 같은 경우에도 비록 그것이 헌법적 의미를 가진다 하더라도 대부분 헌법재판의 근거로 삼는 것이 아니라 정치적 책임을 추궁하는 수준에서 거론될 따름입니다. 그럼에도 그것을 법률에 대한 위헌판단의 근거로 삼은 것 자체가 헌법 이론적으로 무리한 판단이었습니다.” 

- 행정수도 이전에 대한 전망 어떻게 하세요?

“글쎄요. 180석에 가까운 절대 의석을 가진 더불어민주당이 어떻게 나갈지는 좀 더 두고 봐야 하겠습니다만 적어도 우리 사회의 구조적인 문제들을 헤쳐나기 위해서는 이 정부의 임기가 끝나기 전에 행정 수도이전에 관한 중요한 부분들에 대한 결정은 이루어져야 한다고 생각합니다. 물론 차기 대선과 연관되는 문제이기 때문에 입법화를 언제 할 것인가는 판단의 여지가 있을 것입니다.”

▲ <이미지 출처=MBC 화면 캡처>

- 행정수도와 별개로 박병석 국회 의장이 개헌 필요성을 다시 꺼냈는데.

“촛불 정국 이후로 개헌은 우리 국민들의 합의가 이루어졌다고 봅니다. 시대가 바뀌면서 현행 헌법 체제가 따라잡지 못하는 경우가 많다 보니까 개헌의 필요성은 결코 부인할 수 없습니다. 문제는 개헌의 시기인데요. 보통 정권의 말기에 나오는 개헌론은 힘을 받지 못합니다. 또 바로 그 때문에 자칫 잘못하면 잘못된 방향으로 흘러가기 쉽습니다. 그래서 이번 정부는 개헌의 방향성과 개헌의 과정과 절차 정도를 마련하고 실제 개헌안을 마련하고 결정을 하는 것은 다음 정부에 미루는 게 어떨까 합니다.” 

- 그럼 대통령 후보가 공약해야 한다고 보세요? 문재인 대통령도 지난 대선 때 공약으로 개헌 이야기한 것 같은데.

“그렇죠. 대통령 후보들이 개헌에 관한 공약을 해야겠지요. 그 점에서 오는 대선은 대통령선거이자 동시에 개헌을 위한 국민적 합의를 도출하는 과정이 되겠지요. 그러기 위해서는 후보들이 단순히 ‘개헌하겠습니다’ 정도에 그칠 것이 아니라, ‘저는 어떤 개헌을 어떻게 하겠습니다’라는 보다 구체적이고 예견 가능한 내용의 개헌 공약을 내어 놓아야 합니다. 개헌 논의가 지금 당장부터라도 시작되어야 하는 것은 이 때문입니다. 후보자의 개헌 공약은 자기 혼자 만든 것이 아니라 국민들로부터 나오는 것이어야 하고요, 최소한 자기를 지지하는 유권자들의 뜻을 모은 것이어야 합니다. 그래야만 나중에 새 정부에서 개헌이 가능해집니다. 밑도 끝도 없이 대충 ‘개헌하겠습니다’라고 해 봐야 아무런 의미가 없습니다.” 

- 마지막으로 <GO발뉴스> 독자들에게 한마디 해주세요.

“<GO발뉴스>는 제가 가장 관심 있게 보는 매체입니다. 어떻게 보면 제 정체성의 한 부분이기도 한데요. 굳이 욕심을 내어 말하자면 <GO발뉴스>가 우리 사회의 아픈 부분에 좀 더 가까이 다가갔으면 합니다. 사회적 빅이슈뿐 아니라, 아픈 사람들이 자기 목소리를 드러내지 못하는 바로 그 부분에 좀 더 가까이 가서 그들의 말을 담아내는 매체가 되면 참 좋겠습니다.”

이영광 기자